2013年底，中国的城镇化率已经达到53.73%，已进入从增速到减速的过渡阶段。但多年以来所积累的问题已日益深重——市民化问题繁杂、土地城镇化现象涌现、大城市病泛滥、农村空心化出现苗头、粮食安全堪忧……未来20年，还将有2亿多农业转移人口进入城市。

中国城镇化问题如何解决？对此，《中国经济周刊》专访中国社科院城市发展与环境研究所副所长、《中国农业转移人口市民化进程报告》主要执笔者魏后凯，他认为，现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平，而在于城镇化的质量太低，是没有质量的市民化，没有市民化的城镇化。

观念、制度、成本等障碍

阻碍市民化

《中国经济周刊》：《中国农业转移人口市民化进程报告》显示，2012年我国农民工市民化只比2011年上升了0.07个百分点，从部分指标来看，市民化进程还是下降的。对于这样的变化，报告用止步不前来描述。这也表明，我国推进城镇化的现实难度很大，你认为主要难在哪里？

魏后凯：难点有两个方面。一方面，量比较大。当前，我国需要市民化的农民工有2亿多人，我国的户籍制度导致多年来没有市民化的人口累积在这里。现在中国的市民化仍然是双轨制，虽然政府允许有条件的农民工落户，但是条件很高，比如，要求博士、博士后学历，缴税多、有稳定的工作单位、有住房等等，只有很少的人能够落户。

另一方面，还面临观念障碍、制度障碍、成本障碍等多个方面的障碍。城镇人口不愿意农民工来分享城市的福利待遇。比如北京高考的问题，北京人就不愿意外地户籍的学生参加北京市的高考，他们认为教育资源是有限的，你来了就减少了本地人对公共资源的使用。这是一种偏见，是认识上的障碍。

大城市“高配”

导致农民工大量涌入

《中国经济周刊》：农民工市民化，是否意味着更多的人流向大城市？这是否会让城市更加难堪重负？

魏后凯：从现在的调查数据来看，大部分的农民工的确是流向大中城市，特别是大城市，农民工也愿意留在大城市。这种倾向的形成是因为政府的资源配置大量集中在大城市，集中在行政中心，就连很多机构、单位也将好的资源都投向大城市，所有的资源和功能都集中在高等级的行政中心。这种大城市的偏向、行政中心的偏向带来了大城市与中小城市资源配置的不均衡，公共服务存在很大的差异。

例如，北京市的公共服务很好，而北京市周边的中小城镇的就业机会和公共服务就不行，如果这些周边的小城镇就业岗位多、公共服务好、生态环境好、住的房子又宽敞，那我为什么要挤进大城市？如果农业转移人口进入中小城市，中小城市也就能发展起来。

所以，我们要减少大城市和中小城市之间公共服务和发展机会的差异。对于大城市偏向，政府要进行合理的引导，让公共资源向中小城市倾斜，至少让中小城市享受同等待遇。

市民化成本要

多方共担、改革配套

《中国经济周刊》：根据你们专题报告的测算结果，一个农民完成市民化平均需要公共成本13万元；个人每年平均需要支付1.8万元的生活成本，另外还需要一次性支付10万元的购房成本。根据我国当前政府和个人的经济现实，解决这两个成本问题难不难？

魏后凯：首先要厘清的是，公共成本不一定完全是政府掏钱，它也可以引进社会资本，而且13万元的公共成本包括一次性支付成本2.6万元，剩下的是每年2400元的后续投入，如社会保险。

假设公共成本是由政府来出钱，每年解决2500万人的市民化，政府每年一次性的投入是6500亿元，相当于我国2012年公共财政收入的5.5%，我们认为中央和地方政府是可以承担的。

对于市民化的个人成本问题，单纯让农民负担，是负担不起的。我们提出一个办法，把农民工的市民化和农村土地制度改革结合起来。中央提出要赋予农民更多的财产权，而农民在农村有承包地、宅基地、山地、林地等资源，能不能把这些资源变成资本，再把这些资本变为可以出租、抵押、变现的资金，让农民带着资本进入城市，成为农民工在城市中生活、购房、改善生活、开公司等方面的来源。

要解决这些问题，第一，要建立一个多元化的成本分摊机制，对于公共成本，中央和地方都要投钱，企业也需要参与进来。第二，大中小城市要协调发展，尤其要重视中小城市。有调查报告显示，大城市的市民化成本是中小城市的2~3倍，特大城市是中小城市的3~5倍，也就是说我们到中小城市落户的成本是低的，所以，引导农民到中小城市工作生活意义更大。

地方吸纳农民工多，

中央转移支付相应多

《中国经济周刊》：推行城镇化，地方政府可能最不愿意的是在同样财政收入下，却要加大财政支出。那么，如何解决这个问题？

魏后凯：我们政府现在已经意识到这个问题。第一，我们要改变观念，过去我们更多的是将农民工当作劳动力，很多地方要人力但不要人口，他们愿意农民工来就业，但不愿意农民工来落户。这是一种歧视观念，农民工参与了工业化、城镇化的建设，为城市建设做出了巨大的贡献，不让他们分享工业化、城镇化的成果，这是不符合科学发展观的。所以，我们更应该平等地看待农民工，让他们在参与城市建设的同时共同分享城镇化的成果。

第二，建立长效机制，用体制、机制来保障政府在市民化上的财政投入。在这一点，中央已经明确，地方政府要加大投入，中央政府要建立与农业转移人口市民化相挂钩的财政转移支付制度，地方吸纳的农民工多，中央的转移支付也会相应多。

没有规划，

可能出现“鬼城”和大量贫民窟

《中国经济周刊》： 有人说城镇化是经济社会发展过程中自然的历史过程，难以规划。你多次参与《国家新型城镇化规划》的讨论，你怎么看待规划对于城镇化的作用？

魏后凯：这不矛盾。城镇化是经济社会发展的一个结果，而不是目标。城镇化是和经济社会发展相适应的，是一个漫长的历史过程，但不能因为这一点就不搞规划。这就如同过去我们说经济发展主要依靠市场机制，那政府就不应该规划引导，但是后来大家还是觉得要发挥政府的作用。所以，不能否认政府的作用。

政府编制规划可以发挥引导作用，政府可以对城镇化做顶层的设计，有一个整体的安排。毕竟，城镇化需要很长的时间，应该有配套的体制机制，推动相应的改革。相反，如果没有规划，城镇化会出现很多问题。比如在拉美，因为过多人流向大城市，造成了大量的贫民窟，这就是没有政府在公共服务、基础设施、城镇化规划上合理引导的教训。中国在城镇化过程中没有出现大量贫民窟，这是中国城镇化很大的经验。

当前，我们需要规划来避免当前城镇化推进过程中的一些误区，来弥补当前市场造成的缺陷。如果没有好的规划，城镇化可能出现房地产化，大家都去搞房地产；如果产业跟不上，就可能一些地方出现“鬼城”；如果城镇化在推进时没有和农业现代化结合，农村就可能出现一些“空心村”，出现“农村病”；如果大城市没有规划，就会出现交通拥挤、房价上涨、空气污染等大城市病。 所以，城镇化规划是非常必要的，也是当前亟须的。

城镇化不能以生态、农业为代价

《中国经济周刊》：当前，很多人认为我国城镇化仍然滞后于工业化，如何实现我国城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步发展？

魏后凯：当前我国城镇化与工业化是基本协调的，过去我国城镇化曾严重滞后于工业化，但近年来随着城镇化的快速推进，这种情况已基本改变。现在中国城镇化的核心问题不在于城镇化的速度和水平，而在于城镇化的质量太低，是没有质量的城镇化，没有市民化的城镇化。所以，下一步中国城镇化的重点是提高城镇化的质量，提高农业转移人口市民化的程度，而不是去追求速度有多快、水平有多高。

同样，我国的农业现代化也是一个大的问题。过去，我国长三角、珠三角一些地区的城镇化就是建立在牺牲耕地、牺牲农业现代化基础上的。这些地区的城镇化在快速推进，但耕地在减少，粮食产量在下降，伴随着城镇化进程，它们由国家粮食主产区变为国家粮食主销区，把保障国家粮食安全的任务甩给了中西部地区。如今，要是我们都采取这个办法，13亿人口的吃饭问题谁来保障？这可是个天大的问题。所以，要加快农业现代化的进程，我们的工业化、城镇化千万不能以牺牲生态环境、耕地、农业为代价。

我国城镇化率

2050年接近天花板

《中国经济周刊》：根据你的研究，未来还将有多少农业人口流入城市？我国何时能完成城镇化的过程？

魏后凯：当前我国城镇化正处于一个转型的时期，即由加速向减速转型推进的时期。一般来讲，城镇化率在30%~70%时，城镇化是一个快速推进的时期，在30%~50%时是一个加速推进的时期，50%是一个转折点，50%~70%是一个减速推进的时期。现在中国的城镇化是53.73%，我们正处于减速推进的过程。未来，我们城镇化的速度会越来越慢。

1996—2012年，我们城镇化年均推进速度是1.39个百分点。我们估计，在2013—2030年，我国城镇化的年平均增长速度会是0.8~1个百分点；到2030—2050年，速度为0.6~0.8个百分点。相比较，我国现在的城镇化速度还是很快的。估计到2030年，我国的城镇化率要达到68%左右；到2033年，我们的城镇化率达到70%左右。

2050年，中国的城镇化率可能会超过80%。城镇化率不是越高越好，城镇化率会有一个天花板和饱和度，我们认为这个饱和度是85%左右。未来，可能有10%~20%的人还是农村人口，由于很多人愿意住在农村，农业人口可能低于10%。到2050年，我国城镇化率基本就接近这个天花板，城乡人口结构、土地结构、空间结构稳定下来，我国就基本完成城镇化了。